W procesie powstawania obiektu budowlanego można wyróżnić kilka równie istotnych etapów. Pierwszym z nich jest tworzenie koncepcji przedsięwzięcia budowlanego – czyli projektowanie, kolejnym – wdrożenie stosownych procedur administracyjnych w celu uzyskania koniecznych pozwoleń, a po ich uzyskaniu – prowadzenie budowy. Po wykonaniu wszystkich zaplanowanych robót budowlanych, ostatnim krokiem w procesie inwestycyjnym jest formalne zakończenie budowy przed przystąpieniem do użytkowania nowo powstałego obiektu.

Każdy z powyższych etapów jest związany z odpowiednim działaniem organów administracji publicznej. Jednak zdecydowanie najbardziej kontrolowanym stadium realizacji zamierzenia budowlanego jest sam proces budowy.

Podmiotami odpowiedzialnymi za proces budowlany są jego uczestnicy, czyli – zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) – inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant i kierownik budowy lub kierownik robót. Osobą, która odpowiada w całości za przedsięwzięcie budowlane, jest inwestor. To on, w razie pojawienia się jakichkolwiek nieprawidłowości, będzie odpowiedzialny za doprowadzenie danego etapu inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dotyczy to także niedociągnięć i błędów, które wystąpią podczas prowadzenia robót budowlanych.

Kontrola inwestycji budowlanych przez nadzór

Organy nadzoru budowlanego przeprowadzają na bieżąco kontrole realizowanych budów. Podczas czynności sprawdzających inspektorzy stwierdzają wiele różnego rodzaju nieprawidłowości. Są to błędy natury technicznej, organizacyjnej, niezgodne z przepisami zmiany podczas realizacji inwestycji w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji projektowej oraz nielegalnie prowadzone roboty budowlane.

Do błędów organizacyjnych będą należeć m.in. nierzetelne prowadzenie dziennika budowy czy brak tablicy informacyjnej, do zaniedbań technicznych zaliczone będą: niezabezpieczenie wykopów, brak odbioru rusztowań, itp. Z punktu widzenia konieczności przeprowadzania przez organy nadzoru budowlanego postępowań administracyjnych o charakterze naprawczym, najistotniejsze jest ustalenie, czy roboty prowadzone są legalnie i zgodnie z obowiązującym prawem (w tym też miejscowym) lub też czy doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. 

Samowolne prowadzenie robót budowlanych

Roboty budowlane prowadzone będą w warunkach klasycznej samowoli w sytuacji, gdy inwestor nie wywiąże się z obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na budowę lub nie dokona skutecznego zgłoszenia robót w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Do postępowania administracyjnego, mającego na celu doprowadzenie nielegalnie prowadzonej budowy do stanu zgodnego z przepisami, dochodzi zazwyczaj po otrzymaniu przez organ nadzoru budowlanego informacji od osób postronnych o tego rodzaju naruszeniu przepisów lub gdy podczas rutynowych czynności kontrolnych inspektorzy ustalą, że przedmiot postępowania powstał bez wymaganej dokumentacji.

Organy nadzoru budowlanego najczęściej spotykają się z sytuacjami, gdy inwestorzy nie mają kompletnej wiedzy o obowiązujących regulacjach prawnych, ewentualnie, chcąc przyspieszyć realizację zamierzenia budowlanego i równocześnie zaoszczędzić na dokumentacji technicznej, ryzykują przystępując do budowy bez przeprowadzenia procedur wymaganych przepisami ustawy Prawo budowlane. Najczęściej samowolnie powstają garaże, przydomowe baseny, parkingi i inne obiekty budowlane sytuowane na nieruchomościach związanych z funkcją mieszkalną czy ponadnormatywne altany na terenach rodzinnych ogrodów działkowych, bądź domki letniskowe.

Przykład: Na terenie rodzinnych ogrodów działkowych doszło do sprzeczki sąsiedzkiej, w związku z czym do organu nadzoru budowlanego został skierowany wniosek o przeprowadzenie kontroli jednej z altan. Podczas czynności kontrolnych inspektorzy stwierdzili, że na terenie ogródka działkowego wskazanego do sprawdzenia wybudowana została nie altana, lecz niewielkich rozmiarów budynek mieszkalny jednorodzinny. Obiekt był podpiwniczony, wyposażony we wszystkie instalacje - łącznie z centralnym ogrzewaniem z kotłem na paliwo stałe. Parametry budynku dopuszczone w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2176 z późn. zm.) o rodzinnych ogrodach działkowych zostały przekroczone zarówno pod kątem wysokości, jak i powierzchni zabudowy obiektu. Mając na uwadze, że dla działki, na której zlokalizowany był przedmiotowy budynek, oraz całego terenu rodzinnych ogrodów działkowych obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie przewidywał możliwości sytuowania zabudowy mieszkalnej, organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku i skierowane zostało zawiadomienie do prokuratury w związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną.

Podmioty prowadzące działalność gospodarczą zdecydowanie rzadziej decydują się na tego typu obejście prawa, gdyż konsekwencje takiego działania mogłyby w znaczący sposób wpłynąć na ich prosperowanie na rynku. Oczywiście nie oznacza to, że takie nieprawidłowości nie występują. Przedstawiciele organów nadzoru budowlanego podczas kontroli nieruchomości użytkowanych przez przedsiębiorców najczęściej stwierdzają nielegalne przebudowy lub rozbudowy obiektów tworzących zakład, ewentualnie zmiany sposobu użytkowania poszczególnych budynków lub ich części bez dokonania stosownego zgłoszenia.

Przykład: Podczas planowej, rutynowej kontroli użytkowania zakładu produkcyjnego przedstawiciele organu nadzoru budowlanego stwierdzili, że budynek, który wcześniej stanowił zaplecze biurowe przedsiębiorstwa, został gruntownie przebudowany i zaadoptowany do celów produkcyjnych, stanowiąc przedłużenie linii technologicznej. Po analizie dokumentacji obiektów znajdujących się na terenie tego zakładu ustalono, że przedmiotowe zmiany zostały wprowadzone bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania oraz pozwolenia na budowę. Powyższe fakty zostały także potwierdzone przez właściwe starostwo. W związku z zaistniałą sytuacją, na podstawie art. 71a ustawy Prawo budowlane powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wstrzymał użytkowanie przebudowanej części zakładu do czasu przedłożenia stosownej dokumentacji i wniesienia opłaty legalizacyjnej, przewidzianej w przypadku takiego naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane.

W powyższych sytuacjach konsekwencje działania stojącego w sprzeczności z prawem ponosi wyłącznie inwestor.

Prowadzenie robót budowlanych niezgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi

Inne nieprawidłowości stwierdzane podczas kontroli robót budowlanych to realizacja inwestycji w sprzeczności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi czy aktami prawa miejscowego. Często zdarza się, iż w sytuacji, gdy nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę czy dokonanie zgłoszenia dla zamierzenia budowlanego, inwestorzy wykonują zaplanowane roboty budowlane w dowolny sposób. Wówczas istnieje ryzyko, że nie są one do końca zgodne z regulacjami prawnymi, np. z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Przykład: Właściciel nieruchomości postanowił ogrodzić działkę i w tym celu zakupił ogrodzenie z prefabrykowanych elementów betonowych. Gdy przystąpił do wykonywania robót, na miejsce został wezwany patrol straży miejskiej w związku z hałasem i nieporządkiem na posesji. Funkcjonariusze straży miejskiej zawiadomili organ nadzoru budowlanego o konieczności sprawdzenia zgodności z przepisami prowadzonych robót budowlanych. W czasie czynności kontrolnych, inspektorzy nadzoru budowlanego stwierdzili, że ogrodzenie zostało wykonane w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym wprowadzono zakaz budowy ogrodzeń z elementów prefabrykowanych betonowych od strony dróg publicznych. W drodze decyzji nakazano demontaż części ogrodzenia, która była wybudowana niezgodnie z obowiązującymi regulacjami prawa miejscowego.

Niejednokrotnie naruszenia dotyczą także niezgodności z wytycznymi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1065).

Przykład: Wspólnota mieszkaniowa podjęła uchwałę o zmianie lokalizacji miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, w związku z potrzebą zorganizowania większej liczby miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Zdecydowano się w nowym miejscu wykonać utwardzony placyk i wybudować wiatę jako zadaszenie dla pojemników na odpady. Przystąpiono do realizacji inwestycji. Zaniepokojeni mieszkańcy sąsiedniej nieruchomości powiadomili o tym fakcie organ nadzoru budowlanego. Po przybyciu na miejsce przedstawiciele organu ustalili, że zaplanowane nowe miejsce na pojemniki do gromadzenia odpadów usytuowane jest w granicy działki oraz w odległości mniejszej niż 10 m od funkcjonującego na sąsiedniej nieruchomości placu zabaw. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzenie robót. Po przeprowadzeniu stosownych analiz, wspólnota mieszkaniowa zrezygnowała z planowanej inwestycji, pozostawiając jedynie utwardzony placyk, a organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy miejsca na pojemniki dla czasowego gromadzenia odpadów stałych.

Prowadzenie robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym

W przypadku realizacji obiektu budowlanego, dla którego wzniesienia wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia z projektem, wystąpienie istotnych nieprawidłowości będzie wiązało się z koniecznością ukarania nie tylko inwestora, ale także kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego (jeżeli został ustanowiony). Osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne na budowie, na której stwierdzono naruszenie przepisów czy wprowadzenie istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji projektowej podlegają odpowiedzialności zawodowej w budownictwie.

Przedstawiciele organu nadzoru budowlanego mogą stwierdzić dwa rodzaje odstępstw w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Wprowadzone zmiany mogą mieć charakter istotny lub nieistotny. W przypadku zmian o charakterze istotnym w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, konieczne będzie, jeśli to możliwe, sporządzenie i zatwierdzenie nowego projektu budowlanego (tzw. zamiennego) i uzyskanie zamiennej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przykład: Inwestor złożył w inspektoracie nadzoru budowlanego dokumentację związaną z zakończeniem budowy budynku hali przemysłowej. Niestety, w dokumentach stanowiących załączniki do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie znalazła się informacja geodety o wybudowaniu obiektu hali niezgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu. W związku z powyższym inspektorzy nadzoru budowlanego dokonali kontroli przedmiotowej budowy. Stwierdzono, że hala przemysłowa została zrealizowana w innej lokalizacji, ponadto po przeprowadzeniu pomiarów jej wysokości okazało się, że jest wyższa niż zaprojektowany obiekt.

Mając na uwadze powyższe, inwestor, kierownik budowy i inspektor nadzoru inwestorskiego zostali ukarani mandatami, a organ wszczął postępowanie administracyjne, mające na celu legalizację wprowadzonych zmian. Ponadto skierowane zostały wnioski do właściwej izby inżynierów budownictwa o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w stosunku do osób pełniących samodzielne funkcje w budownictwie podczas realizacji powyższego przedsięwzięcia budowlanego (czyli wobec kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego).

Natomiast nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, o ile jest zgodne z obowiązującymi przepisami, wymaga jedynie sporządzenia stosownej dokumentacji powykonawczej.  

Przykład: W związku ze skargą sąsiedzką powiatowy inspektorat przeprowadził kontrolę robót budowlanych związanych ze wznoszeniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Projekt przedmiotowego budynku przewidywał usytuowanie go w granicy nieruchomości. Podczas kontroli przedstawiciele organu ustalili, że ściana szczytowa budynku, która była zlokalizowana w granicy działki budowlanej, została ocieplona grafitowym styropianem fasadowym. Po sprawdzeniu projektu budowlanego okazało się, że projektant nie przewidział zastosowania innego materiału termoizolacyjnego dla ściany szczytowej w granicy działki, a kierownik budowy nie wychwycił powyższego błędu i przedmiotowa ściana został ocieplona z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych. Zarówno kierownik budowy, jak i projektant otrzymali grzywnę w postaci mandatu karnego oraz właściwe izby zawodowe przeprowadziły postępowania dyscyplinarne wobec nich w sprawie odpowiedzialności zawodowej. Inwestor natomiast otrzymał nakaz usunięcia ze ściany szczytowej izolacji cieplnej wykonanej ze styropianu i finalnie zastąpił ją wełną mineralną w celu doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z obowiązującym prawem.

Jak zostało wyżej przedstawione, podmioty władające nieruchomościami planują inwestycje w najróżniejszy sposób. Jeśli zdarza się, że przedsięwzięcie budowlane narusza obowiązujący porządek prawny, to zwykle jest to działanie nieświadome ze strony inwestora. Prowadzenie nielegalnej budowy z pełną premedytacją jest rzadkością, dlatego organy nadzoru budowlanego, prowadząc czynności wyjaśniające oraz postępowania administracyjne, dokładają starań, aby wskazać jak najmniej dolegliwe dla inwestora doprowadzenie zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z przepisami. Osoby pełniące samodzielne funkcje powinny jednak liczyć się z konsekwencjami swoich zaniedbań, tym bardziej że wykonują zawód zaufania publicznego. Każdy błąd może wpłynąć na sytuację inwestora, który powierzył im jako specjalistom kluczowe funkcje w realizowanym zamierzeniu budowlanym. W związku z powyższym nie powinno być zaskoczeniem, że ustawa Prawo budowlane tak surowo traktuje naruszenia przepisów w zakresie pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

Reasumując, można powiedzieć, że odpowiedzialna postawa uczestników procesu budowlanego pozwoli uniknąć interwencji organu nadzoru budowlanego. Inwestor uchroni się w ten sposób przed stratami finansowymi i opóźnieniami w przeprowadzeniu przedsięwzięcia budowlanego. Natomiast osoby pełniące w ramach danej inwestycji samodzielne funkcje techniczne w budownictwie nie będą odpowiadać zawodowo za zaniedbania i rażące błędy w ramach wykonywanych obowiązków.

Na podstawie artykułu opublikowanego w miesięczniku „Inżynier Budownictwa” 1/2021

Fot. stock.adobe.com/Seventyfour