Rozmowa z Elżbietą Janiszewską-Kuropatwą, współautorką wydawanego od 2006 r. komentarza do ustawy – Prawo budowlane.

Na rynku dostępny jest komentarz Wydawnictwa C.H. Beck do ustawy o prawie budowlanym, z uwzględnieniem stanu prawnego na 1 października 2023 r. Ale ta edycja jest nieco inna niż dotychczasowe – dlaczego?

Jest to już 12. wydanie pod kierownictwem prof. dr. hab. Zygmunta Niewiadomskiego z warszawskiej Szkoły Głównej Handlowej, sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie spoczynku. Znów nad zmianami prawa budowlanego pracowaliśmy wraz z praktykami: sędziami z NSA i pracownikami naukowymi, więc zespół był bardzo ambitny. Jestem współautorką części dotyczącej użytkowania obiektów i funkcjonowania organów. To wydanie jest o tyle intrygujące, że ostatni rok był okresem przejściowym – miało miejsce lub było proponowanych dużo przełomowych zmian. W ostatnim czasie mieliśmy mnóstwo przygotowanych propozycji zmian w ustawie – Prawo budowlane, ale one, ku zaskoczeniu pewnego grona ekspertów, nie zostały uchwalone przez sejm.
Uważam, że nie wszystkie te rozwiązania były właściwe i prawidłowe. W tym komentarzu, oprócz zmian wprowadzonych w latach 2020–2022, uwzględniono również elementy, które w formie propozycji rozpatrywał sejm w trybie legislacji. Należy podkreślić, że komentarz został wydany w formie kompaktowej, w której są prezentowane komentarze do kodeksów, a którą charakteryzuje praktyczne opracowanie podejmowanej tematyki i przejrzysta struktura pozwalająca na sprawne korzystanie z wewnętrznych odesłań oraz odszukanie podstawowych haseł w indeksie. Forma ta nawiązuje do orzecznictwa sądowego połączonego z praktyką.

Jeśli zmiany nie weszły w życie, to czy warto o nich wspominać?

Są one o tyle interesujące, że można część tych regulacji wykorzystać w naszych dalszych pracach nad zmianami w prawie budowlanym. Warto podkreślić, że to cykliczne opracowanie ukazuje się nie co roku, ale w zależności od tego, jak dynamiczne i jak ważne są zmiany w tym obszarze prawnym. Obecna publikacja jest aktualna na koniec ubiegłego roku. Uważam, że jest ona po prostu przydatna dla wszystkich, którzy interesują się tymi zmianami, śledzą ich przebieg, zastanawiają się, jak zareaguje na nie środowisko: czy zaakceptuje kierunek zmian? Wraz z jesiennymi wyborami zmieniła się sytuacja w kraju i nie zostały one uchwalone.

Które zmiany są najbardziej pożądane w Pani ocenie? Które powinny być wprowadzone w najbliższym czasie, a które z tych omawianych ewentualnie powinny być kontynuowane?

Mamy tutaj problemy postulowane już przez nas jako środowisko. Pojawia się kwestia doprecyzowania roli kierownika budowy, który jest obciążony dodatkowymi zadaniami, często wykraczającymi poza regulacje Prawa budowlanego. Inny problem dotyczy bhp: z Kodeksu pracy wynika, że to inwestor przekazuje wykonawcy plac budowy, natomiast w Prawie budowlanym jest napisane, że kierownik budowy odpowiada za plac budowy. W dalszym ciągu istnieje potrzeba likwidacji wprowadzonego podziału projektu budowlanego na trzy części, który nie przyniósł istotnego przyspieszenia procesu budowlanego, a przeniósł ryzyka związane z pozwoleniem na użytkowanie na inwestora oraz zwiększył ilość dokumentacji weryfikowanej przez nadmiernie obciążone obowiązkami organy nadzoru budowlanego. Aktualny jest również postulat środowiska o wprowadzenie projektu wykonawczego do Prawa budowlanego, podobnego do tego funkcjonującego na podstawie Prawa zamówień publicznych, co wpłynie na ujednolicenie dokumentacji służącej realizacji obiektów budowlanych.
Stan wdrożenia uchwalonych regulacji wiąże się w znacznej mierze z cyfryzacją. W pierwszym etapie elektroniczny dziennik budowy czy elektroniczny projekt dotyczyły głównie obiektów o stosunkowo prostej konstrukcji. W tej chwili wchodzimy w sferę tych bardziej skomplikowanych i wydaje się, że jako środowisko powinniśmy w ramach pracy w Krajowej Radzie PIIB, czy Komisji do spraw przygotowania zmian przepisów prawa lub Komisji Prawno-Regulaminowej dokonać takiej wspólnej oceny: na ile te proponowane i wdrożone rozwiązania sprawdziły się w rzeczywistości? Jesteśmy na etapie weryfikowania tych zmian i pragnę zauważyć, że w mojej ocenie ustawodawcy zależało wprawdzie na usprawnieniu procesu budowlanego, jednakże w rzeczywistości wiążą się one z praktycznym dołożeniem obowiązków uczestnikom procesu budowlanego, głównie nam – inżynierom budownictwa odpowiedzialnym za bezpieczeństwo. Chcę jednak podkreślić, że my się od tego nie uchylamy, bo jako osoby wykonujące zawód zaufania publicznego ponosimy odpowiedzialność zawodową, karną, jesteśmy świadomi naszej misji. Jednak te zmiany muszą być do udźwignięcia w miarę naszych możliwości.

Czyli zmiany rozszerzające odpowiedzialność inżynierów w Pani ocenie nie powinny mieć miejsca?

One powinny zostać z nami uzgodnione, a nie narzucone. Pewne rzeczy muszą być prawnie doprecyzowane. Tych przykładów jest wiele, bo one znacznie ułatwią podział zadań w procesie inwestycyjnym.

A jak Pani ocenia zmiany dotyczące planowania, które teraz będą wprowadzane?

Cyfryzacja pojawiła się w zapisach Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trzeba zwrócić uwagę, że proces budowlany czy szeroko rozumiany proces inwestycyjny obejmują również zagadnienia, które są związane z przygotowaniem terenów, z ich pozyskiwaniem i przekazaniem pod zabudowę, więc to nie jest tylko działalność stricte nasza, inżynierska, ale też prawna i orzecznicza, dotycząca całego procesu. Taka jest rola ustawodawcy, aby podejść do tego kompleksowo, a nie wycinkowo.
Kiedy pełniłam funkcję wiceministra budownictwa, podjęliśmy ze współpracownikami prace nad uporządkowaniem poszczególnych ustaw, m.in. Prawo budowlane, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po to, aby później powstała z tego propozycja kodeksu. Powinien on funkcjonować 10–15 lat z regulacjami kierunkowymi, a nie cząstkowymi. Obecnie duży nacisk jest położony na ochronę środowiska i w mojej ocenie powinno się wrócić do takiego szerszego, koncepcyjnego spojrzenia na cały proces budowlany. Bo tych problemów jest wiele. Zwróćmy uwagę na to, jak wygląda w tej chwili zabudowa miast: niespełna każdy fragment wolnego placu czy terenu jest zabudowywany, co wynika głównie z dostępności wyposażenia go w media, ale odbywa się kosztem zapewnienia niezbędnych standardów zamieszkania i wymagań ochrony środowiska. Nie mamy tzw. korytarzy przewietrzania. Kiedyś w planie ogólnym Warszawy była koncepcja, aby od Otwocka, poprzez Bemowo, aż do Puszczy Kampinoskiej pozostawić taki pas, który byłby korytarzem przewietrzania zapewniającym świeże powietrze. A teraz tego nie ma. Dlatego potrzebne jest kompleksowe spojrzenie na zagadnienia zagospodarowania przestrzennego w aspekcie zapewnienia spełniania wymogów ochrony środowiska poprzez kształtowanie właściwej zabudowy miast. Potrzebne są regulacje, które podołają tym wymogom, ale z pewnością nie należą do nich wymagające znacznego ograniczenia, a wręcz docelowego wyeliminowania tzw. specustawy, które wpływają na destabilizację procesu budowlanego.

Apeluje Pani, aby na proces inwestycyjny patrzeć dużo szerzej niż tylko z perspektywy inżynierów – z czego to wynika?

To wielostronne spojrzenie wynika z mojego doświadczenia w uczestniczeniu w procesie budowlanym na szczeblu wojewódzkim, później ministerialnym i w całym obszarze budownictwa. Mimo że specjalnością, którą zgłębiałam podczas studiów, jest budownictwo przemysłowe, to jednak patrzę na nasz zawód bardzo szeroko. Także rozwijanie dodatkowych kwalifikacji i poszerzanie kompetencji nauczyło mnie, że każdy inżynier kończący uczelnię, uzyskujący prawo do zawodu, musi mieć świadomość, że w swojej karierze nie będzie wykonywał tylko tego jednego zakresu – musi być otwarty i gotowy na ciągłe szkolenie się. I to nie tylko w zakresie inżynierii, choć tutaj mówimy w ostatnich latach o ogromnym postępie technologicznym, ale także kompetencji miękkich, np. kierowania zespołem, czy też spraw związanych ze znajomością i stosowaniem regulacji prawnych oraz prowadzonych postępowań administracyjnych i orzecznictwa sądowego. Służą temu liczne szkolenia i konferencje prowadzone w naszym środowisku zawodowym, a także prace Sektorowej Rady do spraw Kompetencji w Budownictwie, w których uczestniczę. Na potrzebę takich działań, związanych z podnoszeniem kwalifikacji i zwiększaniem kompetencji zawodowych, zwracam uwagę słuchaczom podczas prowadzonych przeze mnie zajęć na Politechnice Warszawskiej i w warszawskiej Szkole Głównej Handlowej. Znaczące jest dla mnie uzyskanie tytułu Złotego Inżyniera 2021 w kategorii Infrastruktura, przyznanego w ogólnokrajowym konkursie Federacji Stowarzyszeń Naukowo-Technicznych Naczelnej Organizacji Technicznej.

Od lat współtworzy Pani komentarz do Prawa budowlanego. Jak to się zaczęło?

Do tej współpracy zaproszono mnie w czasach, kiedy przez wiele lat byłam dyrektorem departamentu w Głównym Urzędzie Nadzoru Budowlanego. Mój departament prowadził sprawy związane ze sprawowaniem nadzoru nad funkcjonowaniem organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego, przeprowadzaniem kontroli obiektów budowlanych oraz z zakresu orzecznictwa związanego z rozpatrywaniem decyzji wojewodów wydawanych w zakresie pozwoleń na budowę obiektów budownictwa ogólnego, ale też dróg, mostów, wiaduktów, portów i lotnisk cywilnych, dlatego miałam bardzo intensywny kontakt z sędziami. Część decyzji, które podpisywałam z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, trafiało do NSA jako skargi. Mieliśmy wówczas mnóstwo spotkań na temat wydawanych rozstrzygnięć tych spraw. Sędziowie byli bardzo zainteresowani, wykazywali się dużą praktyczną znajomością Prawa budowlanego. No i tak to się potoczyło. Efektem jest moja wieloletnia współpraca przy opracowywaniu komentarza do ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane. I wciąż jest to niezwykle interesujące zadanie ze względu na liczne zmiany wprowadzane w otoczeniu prawnych i technologicznych warunków prowadzenia inwestycji.

Mgr inż. Elżbieta Janiszewska-Kuropatwa – absolwentka Wydziału Inżynierii Lądowej Politechniki Warszawskiej. Posiada uprawnienia budowlane i wieloletnią praktykę na stanowiskach kierowniczych w zarządzaniu oraz nadzorze nad inwestycjami na terenie Warszawy i na Mazowszu. Jako dyrektor departamentu w Ministerstwie Budownictwa odpowiadała za nadzór resortu nad przygotowaniem i przebiegiem inwestycji związanych z budową na terenie kraju szpitali, budowli hydrotechnicznych, obiektów użyteczności publicznych. W latach 1995–2005 oraz 2009–2014 pełniła funkcję dyrektora departamentu w GUNB. Jako podsekretarz stanu w Ministerstwie Budownictwa i Ministerstwie Infrastruktury w latach 2006–2008 była odpowiedzialna za obszar zagospodarowania przestrzennego i procesu budowlanego, nadzorowała nowelizację Prawa budowlanego dotyczącą podwyższenia bezpieczeństwa w budownictwie, uchwaloną przez sejm. Aktywnie uczestniczy w działalności organizacji środowiskowych i zawodowych. Członkini Okręgowej Rady MOIIB, Krajowej Rady PIIB, Sektorowej Rady do spraw Kompetencji w Budownictwie, Komisji do spraw oceny prac w Konkursie o nagrodę Ministra Rozwoju i Technologii. Wykładowczyni Politechniki Warszawskiej oraz Szkoły Głównej Handlowej, autorka wielu publikacji, wielokrotnie odznaczona państwowymi i resortowymi odznaczeniami, m.in. Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski.

Rozmawiał Radosław Wojnowski

Fot. Piotr Margas, Krzysztof Zięba

Tekst opublikowany w magazynie „Inżynier Budownictwa” nr 9/2024