STANOWISKO

Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa

z dnia 18 lutego 2021 r.

w sprawie zmiany interpretacji pojęcia „budownictwo osób fizycznych”

 

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna do 2015 r. interpretując uprawnienia budowlane nadawane w latach 1975-1995, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46), zawierające w swojej treści zwrot ,,w budownictwie osób fizycznych”, stosowała przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299).

Tak więc w zależności od przepisów będących podstawą prawną wydanej decyzji, KKK zastępowała termin ,,budownictwo osób fizycznych” pojęciem ,,budownictwo jednorodzinne, zagrodowe oraz inne budynki o kubaturze do 1000 m3”, ,,w zakresie obiektów budowlanych o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych” lub stosowała wykreślenie tego pojęcia.

W wyniku wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dot. spraw skargowych na przedmiotową interpretację, KKK została zobligowana do zmiany stanowiska. Od tej pory, KKK zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą, zaprzestała dokonywania zamiany pojęcia ,,budownictwo osób fizycznych” zgodnie z przepisami rozporządzenia z 1991 r.

Tak więc od 2015 r. przy wyjaśnianiu treści przedmiotowych uprawnień budowlanych, pojęcie ,,budownictwo osób fizycznych” pozostawało niezdefiniowane i oznaczało ograniczenie podmiotowe, a nie przedmiotowe (kubaturowe).

Jednakże powyższe stanowisko ponownie musi ulec zmianie w związku z wyrokami, tym razem już, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 365/19 oraz z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 620/19, w związku z wyrokiem NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1324/15.

Otóż Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że:

„…rozporządzeniem z dnia 18 lipca 1991 r. doszło do zmiany rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Pojęcie ,,w budownictwie osób fizycznych" zostało zastąpione pojęciem ,,w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1.000m³”. Zmiana ta dotyczyła zarówno osób z wyższym wykształceniem technicznym, o których mowa w § 6 ust. 1, jak i osób ze średnim wykształceniem technicznym, o których mowa w § 6 ust. 3 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z 1991 r., osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym tym rozporządzeniem…”

            W uzasadnieniu powyższej zmiany NSA wskazał, że :

„…W demokratycznym państwie prawa zasadą jest, iż przepisy prawa, nie mogą mieć mocy wstecznej. W niniejszej sprawie brak podstaw do uznania, że naruszona została zasada lex retro non agit. W szczególności to, że nabyte w ograniczonym zakresie uprawnienia, stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zostały zdefiniowane w odmienny sposób od tego, jak było to w dacie nabycia tych uprawnień, nie stanowi naruszenia zasady nie działania prawa wstecz…”

„…Sytuacja, która występuje w niniejszej sprawie nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. W orzecznictwie sądów administracyjnych mówi się o retroaktywnym działaniu prawa wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń ,,zamkniętych w przeszłości” zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze ,,otwartym”, ciągłym takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia (,,stosunki w toku”), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie nowych regulacji (porównaj uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia10 kwietnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/06, ONSA i WSA z 2006 r., nr 3 poz. 71)…”

„…W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ujmuje się to podobnie, a ponadto podkreśla się, że ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, nie można też nadmiernie ograniczać ustawodawcy w dostosowaniu prawa do zmian społecznych (porównaj wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 2006 r. w sprawie K 11/04, OTK-A z 2006 r. nr 4 poz. 40) …”

            I dalej NSA uzasadnia:

„…Odnosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym, do stanu niniejszej sprawy należy wskazać, że nabycie […] uprawnień budowlanych wprawdzie pod rządami ,,starego prawa” tworzy stan, w którym te uprawnienia funkcjonują pod rządami ,,nowego prawa”, zatem jest zdarzeniem ,,ciągłym”, sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych regulacji prawnych. Zatem wprowadzenie w życie nowej definicji uprawnień budowlanych w ograniczonym zakresie jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. Nie można też zaprzeczyć istnienia ważnego interesu publicznego we wprowadzeniu nowej definicji zakresu wykonywania samodzielnych funkcji […] w budownictwie w specjalności techniczno-budowlanej, chodzi przecież o ochronę życia i zdrowia ludzi, mienia o znacznej wartości…”

„…Nie ulega jednak wątpliwości, że z mocy § 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 18 lipca 1991 r. nastąpiła zmiana i ograniczenie uprawnień […] Wyjaśnić też trzeba, że co do zasady zakres uprawnień należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu i w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania. Jeżeli jednak przepisy te uległy zmianie, a zakres samego ograniczenia uprawnień opisano w rozporządzeniu zmieniającym - to osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym ww. rozporządzeniem…”

            Mając na uwadze powyższe orzecznictwo administracyjne, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna wskazuje, że przy wyjaśnianiu treści uprawnień budowlanych wydanych do 23 sierpnia 1991 r. na podstawie rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r., powinno stosować się przepisy wynikające z rozporządzenia MGPiB z dnia 18 lipca 1991 r., zgodnie z którymi termin ,,budownictwo osób fizycznych” zastąpiony został pojęciem ,,budownictwo jednorodzinne, zagrodowe oraz inne budynki o kubaturze do 1000 m3”, ,,w zakresie obiektów budowlanych o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych” lub nastąpiło całkowite wykreślenie tego pojęcia.